Advancing Competition for Financial Inclusion: Six Policy Considerations for Financial Sector Authorities

El documento Advancing Competition for Financial Inclusion: Six Policy Considerations for Financial Sector Authorities, publicado por CGAP, parte de una tensión central para los mercados financieros emergentes: aunque el acceso a servicios financieros ha aumentado con la digitalización, muchos mercados siguen concentrados, dominados por incumbentes y con barreras relevantes para que nuevos proveedores entren, escalen y compitan en condiciones equivalentes. Estas barreras aparecen en múltiples capas: requisitos de licenciamiento, acceso desigual a rieles de pago, falta de acceso a datos, cargas supervisoras desproporcionadas, fricciones para cambiar de proveedor y ecosistemas digitales cerrados, incluidas superapps y plataformas que pueden reforzar efectos de red y capturar usuarios dentro de entornos poco contestables.

La idea central es que la competencia no debe tratarse como un objetivo aislado, sino como una dimensión transversal de los mandatos que las autoridades financieras ya tienen: eficiencia, innovación, protección al consumidor, desarrollo de mercado e inclusión. Por eso, CGAP sostiene que los reguladores no siempre necesitan nuevas facultades; pueden aplicar una “lente de competencia” en decisiones rutinarias sobre licencias, supervisión, acceso a infraestructura, conducta de mercado y gobernanza de datos.

El informe propone seis consideraciones de política. Las dos primeras son usar las herramientas regulatorias existentes y coordinar mejor entre autoridades. Esto implica revisar si las reglas actuales reducen o refuerzan barreras de entrada, y asegurar que los temas de competencia no queden atrapados entre supervisores financieros, autoridades de competencia, reguladores de telecomunicaciones y entidades encargadas de datos.

La tercera consideración es gestionar los posibles trade-offs entre competencia, estabilidad financiera, protección al consumidor e integridad del mercado. CGAP reconoce que una apertura mal diseñada puede generar riesgos, como ocurrió en Cambodia en donde el número de entidades pasó de 36 a 157 en 14 años, pero la competencia se concentró en expandir crédito agresivamente, hasta llevar la cartera de microfinanzas a cerca de US$18.000 millones y evidenciar problemas de sobreendeudamiento. Sin embargo, el documento señala que estos riesgos suelen venir de fallas de diseño regulatorio o supervisión insuficiente, más que de la competencia en sí misma.

La cuarta y quinta consideración se enfocan en infraestructura y oportunidad. Los rieles de pago, los sistemas de identidad digital y los esquemas de intercambio de datos son herramientas de política pública que definen quién puede competir y bajo qué condiciones. Además, en mercados digitales el momento de intervención es crítico: si los reguladores actúan tarde, los efectos de red, los datos acumulados y los hábitos de los usuarios pueden consolidar posiciones dominantes difíciles de revertir. Kenya muestra el costo de actuar tarde: M-Pesa, el servicio de dinero móvil de Safaricom, escaló bajo un marco regulatorio flexible y, cuando las autoridades reaccionaron frente a exclusividad de agentes, precios e interoperabilidad limitada, Safaricom ya concentraba cerca del 80% de los agentes y más del 95% del volumen transaccional de dinero móvil.

La sexta consideración es diseñar e implementar bien las reformas. CGAP enfatiza que una reforma no es procompetitiva por su intención, sino por su capacidad de cambiar incentivos reales para proveedores, consumidores y comercios. No basta con permitir la entrada de más actores: se requiere infraestructura abierta, reglas claras, acceso justo a datos, consumidores capaces de comparar y cambiar de proveedor, y una implementación coherente. Sin estas condiciones, los mercados pueden tener más jugadores sin mayor contestabilidad, más productos sin elección efectiva y más acceso sin inclusión profunda.